ECONOMIE

La puissance publique a-t-elle laissé de côté les territoires ?

Est-il vrai qu’environ 1 925 écoles primaires pourraient être prochainement supprimées en France ? Ce tableau est en tout cas clairement établi dans un rapport élaboré au printemps dernier par deux inspections ministérielles. Dans le cadre d’une « révision des dépenses », elles suggéraient alors « une méthode pour rationnaliser la distribution des ressources » face à une diminution du nombre d’élèves.

Ces « révisions des dépenses » représentent un exemple typique de la manière dont les autorités appréhendent les services publics. Ceux-ci, souvent perçus comme onéreux, sont régulièrement poussés à se réorganiser et, autant que possible, à fusionner pour réaliser des économies. « Cette approche s’inspire du “nouveau management public” des Etats-Unis, par lequel des pratiques de gestion issues du secteur privé sont appliquées au secteur public, telles que l’optimisation des coûts via des tableurs Excel », souligne le géographe François Taulelle, qui a récemment coordonné, avec Thibault Courcelle et Ygal Figalkov, un ouvrage saisissant sur ce sujet.

Cette transition, qui a marqué les politiques publiques depuis les années 1990, a connu une accélération durant la présidence de Nicolas Sarkozy, notamment grâce à sa révision générale des politiques publiques (RGPP). « À ce moment-là, les autorités adoptent une perspective très sectorielle (écoles, hôpitaux, défense…) sans se rendre compte de l’effet d’accumulation : certaines villes perdent alors plusieurs services essentiels simultanément », ajoute le chercheur.

Les données parlent d’elles-mêmes. Dans un article de l’ouvrage cité plus haut, quatre chercheurs ont analysé l’évolution de la présence des services publics et privés en France sur les quarante-cinq dernières années. Ils notent que « la tendance observée pour les services publics traditionnellement associés à l’Etat témoigne d’une nette régression ». Entre 1980 et 2015, le nombre de communes avec une école primaire a par exemple chuté de 23 %. Un phénomène similaire se retrouve pour les maternités (- 47 %) et les gendarmeries (- 12 %). Pendant ce temps, la population en France métropolitaine a… augmenté de 20 %.

Recul « quasi généralisé »

Contrairement à une idée reçue, ce déclin ne touche pas seulement les zones rurales. Les auteurs signalent un retrait « quasi généralisé, affectant toutes les régions françaises ». Cependant, il « fragilise surtout les petites communes rurales et les petites agglomérations ». Le département très rural du Cantal, par exemple, a enregistré une perte de 82 % de ses écoles maternelles entre 1980 et 2015, suivie d’une diminution de 22 % entre 2015 et 2020 !

Plus préoccupant encore que l’école, le secteur de la santé génère le plus d’inquiétudes. Cela dit, entre 1980 et 2015, le nombre de communes avec un professionnel de santé a augmenté pour les médecins généralistes (+ 17 %), les infirmiers (+ 25 %), les pharmaciens (+ 19 %) ou les laboratoires d’analyses médicales (+ 28 %).

Cependant, cette augmentation n’a pas satisfait tous les besoins, car la population a crû tout en vieillissant. De plus, une inadéquation entre l’offre et les besoins émerge, car de nombreux professionnels choisissent leur lieu d’exercice. Le dernier atlas de la démographie médicale, diffusé par l’Ordre national des médecins, confirme que l’augmentation récente du nombre de médecins n’empêche pas « l’aggravation des inégalités territoriales ».

Il est donc indéniable que les services publics traditionnels sont en déclin. Néanmoins, les chiffres, surtout quand ils concernent des communes spécifiques, doivent être nuancés. En effet, certains services publics n’ont pas complètement disparu mais ont été regroupés dans des centres (maisons France services, maisons médicales pluridisciplinaires…).

D’autres ont été transformés, comme certains services postaux, qui sont désormais pris en charge par des commerces privés. Ainsi, bien que le nombre de communes détenant un bureau de poste ait chuté de 34 % entre 1980 et 2015, seulement 4 % d’entre elles ont perdu toute présence postale. Cela pose un problème, note François Taulelle, « ce nouveau réseau concerne surtout les services administratifs de l’Etat, mais très peu l’école et la santé, secteurs qui suscitent le plus d’inquiétudes chez les usagers ».

Entre polarisation et numérisation

Cette logique de polarisation engendre également des problèmes pour les publics les plus vulnérables. Grâce à une enquête menée dans des intercommunalités isolées de cinq départements ruraux, Ygal Fijalkow et Madlyne Samak, sociologues à l’université d’Albi, ont constaté que plus de la moitié des répondants ignoraient l’existence du bureau France services sur leur territoire. Parmi ceux-ci, on trouve en majorité des catégories sociales populaires et des personnes âgées.

Ces usagers sont pourtant ceux qui pâtissent le plus de la transition massive vers le numérique des services publics : la recherche scientifique confirme ce qui était prévisible. Il existe de fortes disparités entre ceux qui maîtrisent les outils numériques – pour qui cela représente un progrès – et les catégories plus fragiles.

En conséquence, en raison des difficultés de déplacement, de la méconnaissance des nouveaux services et des limitations numériques, de nombreux usagers précaires ne peuvent profiter ni de la polarisation ni de la numérisation. Cela pousse l’Etat à se rapprocher d’eux en instaurant des services itinérants, tel que le bus France services qui sillonne les petits villages. En somme, déconcentrer après avoir centralisé…

Le malaise ressentie par de nombreux habitants des zones peu denses n’est donc pas à prendre à la légère. Il devient encore plus explicite si l’on examine le secteur privé.

Dans la première étude référencée dans cet article, les quatre chercheurs révèlent qu’entre 1980 et 2015, le nombre de communes avec un magasin d’alimentation généralisé a chuté de 47 %. On observe une tendance semblable pour les boulangeries (- 13 %), les agences bancaires (- 67 %) ou encore les magasins de vêtements (- 5 %), au profit en particulier des supermarchés et des hypermarchés (+ 116 %). Cette évolution a un visage tristement connu : celui des centres-villes avec des volets fermés.

Cette situation fait dire à l’économiste Laurent Davezies, spécialiste des dynamiques territoriales, que « ce n’est pas l’Etat qui abandonne les territoires [en crise]. Au contraire, ce sont les entreprises et les populations ». Il est évident que les difficultés démographiques et économiques d’une grande partie du territoire sont étroitement liées à la sphère privée, entre un solde migratoire négatif (plus de départs que d’arrivées) et des problèmes économiques (notamment dans les anciens territoires industriels).

Naturellement, le déclin des services publics ne facilite pas la situation. « Il est difficile de déterminer si c’est le privé ou le public qui a initié la spirale du déclin », admet François Taulelle. « En revanche, une chose est certaine, sans un socle minimal d’équipements publics, aucun redémarrage n’est envisageable pour un territoire fragile. »

Dans cette optique, les mandats de Hollande et Macron ont envoyé des messages ambivalents. Entre la crise des gilets jaunes et la pandémie, le gouvernement a bien saisi que la gestion brutale et quantitative des services publics avait ses limites. Il a également mis en place plusieurs programmes de soutien très ciblés, comme le programme « Action cœur de ville » destiné aux villes moyennes les plus fragiles. Sans pour autant renverser les grandes initiatives de la RGPP comme les réformes hospitalières ou scolaires.

Fortes répercussions redistributives

Les territoires fragiles sont-ils donc complètement négligés ? Pas nécessairement. Car certaines évolutions plus positives viennent compenser les tendances négatives expliquées précédemment. Celles-ci proviennent notamment de la Sécurité sociale et des collectivités locales (régions, départements, communautés de communes et communes).

Commençons par les collectivités. Depuis les années 1980, l’Etat leur a transféré de nombreuses compétences (mobilités, logement, social…), permettant à leur influence sur leurs territoires de croître. Par exemple, entre 2002, date où les régions ont obtenu la gestion des Trains express régionaux (TER), et 2023, l’offre a augmenté de 37 %. De même, le nombre de crèches collectives, majoritairement gérées par des communes ou des intercommunalités, a crû de 58 % en France entre 1995 et 2022.

Plus généralement, face au retrait de l’Etat, « les collectivités locales ont rivalisé d’ingéniosité pour préserver certains services publics, notamment en les mutualisant et en élaborant des structures administratives et financières associant public et privé », remarque François Taulelle.

Moins perceptible mais d’une importance cruciale, la protection sociale représente un puissant mécanisme de redistribution en France. D’une part, elle prélève des richesses, principalement dans les pôles économiques les plus florissants. D’autre part, elle redistribue ces richesses, de manière plus significative dans les territoires où résident des populations plus vulnérables. L’économiste Eric Dor a ainsi évalué, dans une étude de 2021, que l’Ile-de-France supportait, en 2017, un prélèvement net (prestations sociales – prélèvements sociaux) de 77 milliards d’euros. Une somme dont les habitants des régions plus rurales et moins riches bénéficiaient.

D’autres économistes, dans une étude de 2020, avaient montré que les inégalités de revenu entre départements avaient « atteint en 2015 leur plus faible niveau depuis cent ans » et soulignaient « le rôle des transferts publics dans l’atténuation des disparités de niveau de vie ». Mais il est clair que, sur le long terme de la vie humaine, ces effets ne sont pas immédiatement visibles.

À la lumière de tous ces éléments entremêlés, est-il possible de dresser un tableau objectif de la situation ? Ce n’est pas aisé.

« Il est difficile d’y voir clair car nous avons tendance à homogénéiser les habitants des territoires peu densément peuplés », indique Ygal Fijalkow. En réalité, une différence significative de perception existe entre ceux qui ont eu la possibilité de choisir leur lieu de vie et ceux qui se retrouvent plutôt contraints. Les premiers (CSP+, diplômés…) savent où trouver les services disponibles. Les autres (ouvriers, employés, retraités…) se sentent plus souvent isolés, abandonnés ou entravés dans leurs démarches. » Un défi qui ne peut être résolu à partir d’un simple tableur Excel.