Pourquoi l’accord de libre-échange avec le Mercosur suscite tant de divisions au sein de l’Union...
Face à la pression constante exercée par les agriculteurs mobilisés contre l’accord entre l’Union européenne (UE) et le Mercosur (union regroupant le Brésil, l’Argentine, le Paraguay, l’Uruguay et la Bolivie), l’exécutif français, opposé de longue date à ce traité mais relativement discret au niveau européen, s’efforce maintenant de rallier des alliés pour contrer le texte.
Ce dernier, qui éliminerait presque entièrement les droits de douane sur les échanges commerciaux entre les deux blocs, représenterait l’accord de libre-échange le plus ambitieux jamais signé par l’UE. Mais comment en est-on arrivé là, à cette situation qui reflète des divisions profondes parmi les membres de l’Union ?
Les négociations commerciales entre l’UE et le Mercosur, amorcées en 1999, se sont conclues en juin 2019 par l’annonce d’un accord de principe. Toutefois, depuis l’été 2019, marqué par une série d’incendies frappant l’Amazonie, plusieurs pays, dont la France, ont exprimé une opposition ou d’importantes réserves, notamment en raison des préoccupations environnementales et sanitaires attendues, ainsi que des implications pour les agriculteurs européens.
Depuis cinq ans, l’UE semble hésiter quant au sort de cet accord tout en évitant de rouvrir les discussions sur son contenu. Bruxelles évoque désormais une possible finalisation des débats pour la fin de l’année 2024. Deux échéances avaient été envisagées par les partisans pour cette annonce : le sommet du G20 à Brasilia (Brésil), les 18 et 19 novembre, ou celui des Etats du Mercosur, du 5 au 7 décembre à Montevideo (Uruguay).
Cependant, les récentes discussions peinent à aboutir, donnant lieu à un regain de mobilisation au sein du monde agricole en France, accentué par les rivalités entre syndicats de producteurs à quelques semaines des élections dans les chambres d’agriculture prévues pour janvier 2025.
Quels sont les points encore débattus ?
Depuis juin 2019, le contenu du texte n’a que peu changé, et cela uniquement à la marge sur les marchés publics, l’ouverture de ces derniers ayant suscité des réticences côté brésilien.
Pour apaiser les Etats membres de l’UE, la Commission a proposé, comme pour le CETA (accord entre l’UE et le Canada), d’intégrer un instrument visant à réaffirmer l’engagement des parties à mettre en œuvre les éléments non contraignants du chapitre consacré au commerce et au développement durable. Les discussions se poursuivent concernant cet instrument, dont la version consolidée reste confidentielle.
Des experts mandatés par le gouvernement français avaient toutefois alerté sur les enjeux climatiques et de biodiversité liés au texte, envisageant une aggravation potentielle de la déforestation à un rythme de 5 à 25 % par an durant les six premières années d’application, et ce pour le seul secteur de la viande bovine.
L’adoption en 2023 d’un règlement européen sur la déforestation importée visait à limiter ce risque. Mais, sans surprise, les pays du Mercosur, comme d’autres partenaires commerciaux de l’UE concernés, ont exercé des pressions pour dissuader celle-ci de mettre en place ce règlement.
Un report d’un an minimum dans son application a déjà été suggéré par la Commission européenne. Par ailleurs, la droite et l’extrême droite se sont coalisées au Parlement européen pour tenter de démanteler une partie de ce dispositif, dont l’avenir reste incertain. L’UE semble également avoir modifié sa stratégie vis-à-vis des dirigeants politiques climatosceptiques.
La finalisation de l’accord avait été suspendue en juin 2019, en partie parce que l’UE semblait unanime sur le refus d’accorder des avantages commerciaux au Brésil sous la présidence de Jair Bolsonaro, période où la déforestation avait atteint des sommets historiques.
Bruxelles avait repris les discussions politiques après le retour au pouvoir de Lula. Mais la situation actuelle, marquée par l’élection de Javier Milei en Argentine, ne suscite pas le même émoi. Le président argentin ne cache pourtant pas son intention de se retirer prochainement de l’accord de Paris, à l’instar des États-Unis.
Les Etats peuvent-ils encore s’opposer à la ratification ?
Etant donné que l’accord englobe un volet commercial et un autre plus politique et coopératif, il requiert en principe une ratification unanime des Etats au Conseil, une approbation par le Parlement européen, ainsi que par tous les Etats membres selon leurs processus nationaux.
Néanmoins, face aux embûches rencontrées avec le CETA (appliqué provisoirement depuis 2017 mais toujours pas entièrement ratifié), la Commission européenne a décidé depuis 2016 de scinder les accords, évitant ainsi le droit de veto des Etats membres et l’interférence des Parlements nationaux.
Le volet commercial, par conséquent, pourrait être activé par le biais d’un accord intérimaire ratifié à la majorité qualifiée (au moins quinze Etats membres représentant 65 % de la population totale de l’UE) au Conseil et par le Parlement européen. Bien qu’une majorité d’eurodéputés s’opposaient au texte en 2020, la recomposition du Parlement après les élections de juin semble favoriser cet accord.
Ainsi, un rejet hypothétique de l’accord global dans un Etat membre n’affecterait pas la partie commerciale. Ce schéma a déjà été appliqué pour l’accord avec le Chili, approuvé par le Conseil en mars 2024. Cependant, les Etats membres avaient convenu en 2018 que cette méthode resterait exceptionnelle, et avaient insisté pour que l’accord avec le Mercosur demeure mixte.
En théorie, chaque Etat membre conserve donc son droit de veto. En cas de forcing de la Commission, une minorité de blocage (au moins quatre Etats représentants 35 % de la population de l’UE) pourrait freiner la ratification.
Quels sont les rapports de force au sein de l’UE ?
En septembre, onze Etats ont adressé une lettre à la présidente de la Commission, l’invitant à trouver un compromis politique. Parmi eux figurent l’Allemagne, l’Espagne, le Portugal, la Suède, le Danemark, la Finlande, la Croatie, l’Estonie, la Lettonie, le Luxembourg et la République tchèque.
Pour l’Allemagne, confrontée à une crise industrielle majeure, cet accord revêt une importance particulière pour des secteurs comme l’automobile, la chimie et la machinerie. L’Espagne et le Portugal, quant à eux, misent sur leurs affinités culturelles et linguistiques avec l’Amérique du Sud pour renforcer leurs liens économiques.
De leur côté, les pays d’Europe du Nord, fervents défenseurs du libre-échange, considèrent cet accord comme un test de la crédibilité de l’UE à conclure des partenariats commerciaux. Ils soulignent également l’enjeu géopolitique : diversifier les sources d’approvisionnement européennes tout en contrant l’influence grandissante de la Chine en Amérique latine.
Malgré cela, ce groupe d’Etats ne dispose pas encore d’une majorité qualifiée. La France s’efforce (bien que tardivement) de constituer une minorité de blocage. Les Pays-Bas, l’Autriche, la Belgique, l’Irlande, l’Italie et la Pologne ont également exprimé leurs inquiétudes, notamment concernant l’agriculture. D’autres pays restent indécis.
En France, le rejet de l’accord avec le Mercosur fait l’objet d’un consensus transpartisan : agriculteurs, ONG, syndicats de travailleurs et associations de consommateurs y sont opposés, tout comme plus de 600 parlementaires français de tout bord politique.
Si ce refus ne résout pas directement la crise agricole actuelle, il incarne néanmoins le flou persistant de l’UE concernant l’avenir de sa politique agricole et alimentaire.
Deux visions concurrentes émergent, entre le modèle proposé par le Green Deal européen et celui des accords commerciaux, avec un enjeu clé : offrir des perspectives pour la nouvelle génération d’agriculteurs, appelée à remplacer la moitié des exploitants qui prendront leur retraite d’ici 2030.
