ECONOMIE

Les agents publics exploitent-ils les congés de maladie de manière abusive ?

Guillaume Kasbarian n’aura pas tardé après sa prise de fonction au ministère de la Fonction publique, fin septembre, pour s’attirer les foudres des fonctionnaires. « J’accepte de ne pas dissimuler la dérive de l’absentéisme que nous pouvons constater dans les chiffres, a-t-il affirmé. Aujourd’hui, nous observons une hausse significative de la moyenne de jours d’absence par agent [de la fonction publique]. »

Le ministre a proposé au Parlement de prolonger le délai de carence en cas d’arrêt maladie des fonctionnaires, le faisant passer d’un jour actuellement à trois, comme c’est le cas dans le secteur privé. En théorie tout au moins, car les jours de carence sont, pour deux tiers des employés du privé, pris en charge par leur employeur.

Pour soutenir ses dires, Guillaume Kasbarian s’appuie sur diverses statistiques : le nombre de jours d’absence pour des raisons de santé par agent est monté à 14,5 en 2022. Cela représente, en termes d’indemnités journalières versées par l’Etat pour les arrêts maladie, 15 milliards d’euros uniquement pour la fonction publique. Toutefois, « il y a quelques années, la moyenne se situait à 8 jours », fait remarquer le ministre. Pour un salarié du privé, la moyenne s’établit à 11,7 jours, selon la revue des dépenses effectuée cet été par l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) et l’Inspection générale des finances (IGF).

Peut-on en conclure, comme le suggère Guillaume Kasbarian, que les fonctionnaires abusent des arrêts maladie ?

Des profils spécifiques à la fonction publique

Avant de répondre à cette question, il est nécessaire de rappeler un point qui peut sembler évident : un arrêt maladie est prescrit par un médecin. « Si celui-ci ne souhaite pas en prescrire, s’il ne juge pas cela nécessaire, il ne le fait pas, souligne l’économiste Nicolas Da Silva. Or, dans le débat public, il est souvent question du “patient fraudeur”. » Que ce soit un salarié du privé ou, en l’occurrence, un agent de la fonction publique. « La manière d’aborder la question n’est donc pas vraiment conforme à la réalité », ajoute-t-il.

Revenons aux chiffres sur lesquels s’appuie Guillaume Kasbarian; il est primordial de les relativiser. « Pour comparer le public et le privé, il faudrait que les caractéristiques des travailleurs soient identiques », explique Nicolas Da Silva. Cependant, cela est loin d’être le cas, comme le montre le rapport de l’Igas et de l’IGF.

Dans le secteur public, les agents sont effectivement plus âgés que les employés du privé. Ils sont souvent davantage des femmes ou des personnes souffrant de maladies chroniques. Le statut, la catégorie socioprofessionnelle, le niveau d’études ou la composition familiale influencent aussi la propension à l’absence. « Tous autres facteurs égaux, les agents titulaires ont par exemple un taux d’absence supérieur de 2 points de pourcentage à celui des agents sous contrat. », peut-on lire dans le rapport.

« [Toutes] ces caractéristiques rendent la fonction publique plus vulnérable à l’absentéisme que le secteur privé. »

Dit autrement : « S’il existe des différences entre le nombre d’arrêts maladie des agents et des salariés, c’est en premier lieu parce que les personnes travaillant dans le secteur public sont plus exposées à la maladie », explique Nicolas Da Silva.

Après avoir pris en compte ces caractéristiques, l’écart entre les absences pour raisons de santé dans le privé et le public se réduit presque entièrement, à l’exception de la fonction publique territoriale (FPT).

« Les caractéristiques des agents et des emplois expliquent 95  % des écarts de taux d’absence par rapport au secteur privé pour la fonction publique d’Etat et la fonction publique hospitalière, et 53  % pour la fonction publique territoriale », précise l’Igas et l’IGF.

Concernant la fonction publique territoriale, ce chiffre doit encore une fois être pris avec précaution : elle ne compte que 34 % des agents, pas la totalité de la fonction publique. L’écart du nombre d’absences, à l’aune du secteur privé, est également moins significatif lorsque l’on prend en compte les caractéristiques des fonctionnaires (âge, genre, état de santé, diplôme, etc.).

Enfin, le fait qu’une différence ne soit pas expliquée par le modèle statistique ne signifie pas qu’elle soit illégitime, autrement dit, qu’elle représente un abus ou une fraude. Même l’Igas et l’IGF le soulignent :

« L’écart inexpliqué signifie que la différence […] entre les absences [FPT et privé] n’est pas expliquée par les variables pouvant être contrôlées par le biais de l’enquête Emploi [dont se basent les données de l’étude, NDRL.]. Une partie de cet écart pourrait être justifiée par d’autres caractéristiques non incluses dans l’enquête. »

A commencer, par exemple, par la pandémie de coronavirus. « Le rapport indique qu’il n’existe pas de données sur l’impact du Covid sur les arrêts maladie des agents des trois versants de la fonction publique, alors qu’il y en a pour le régime général », souligne Nicolas Da Silva.

Une mesure contre-productive

Quoiqu’il en soit, le gouvernement est déterminé à étendre les délais de carence. Peu importe que le rapport de l’Igas et de l’IGF révèle l’absence d’abus chez les fonctionnaires en arrêt maladie. Ou que cette mesure nuise à tous les agents, et particulièrement aux femmes, aux seniors et aux personnes ayant des problèmes de santé.

Peu importe également si cette mesure s’avère finalement contre-productive, comme l’ont démontré plusieurs chercheurs en se fondant sur des expériences antérieures.

Cazenave-Lacroutz et Godzinski se sont, par exemple, penchés sur l’instauration en 2012 d’un jour de carence dans la fonction publique. Ils ont observé une réduction des absences de moins d’une semaine et une hausse des absences de plus d’une semaine.

Dans une autre recherche, l’économiste Catherine Pollak compare des employés bénéficiant d’une couverture du délai de carence par leur employeur à ceux n’en ayant pas. Elle conclut que les employés couverts s’arrêtent moins souvent et pour une durée plus courte.

<pAinsi, comme le résument Thomas Breda et Léa Toulemon dans leur revue de littérature sur la question pour l'institut des politiques publiques (IPP) :

« La mise en place d’un délai de carence n’augmente pas le total des jours d’arrêts maladie pris dans l’année, mais elle influence la répartition des arrêts. Grâce à un délai de carence, les employés prennent moins d’arrêts courts et davantage d’arrêts longs. »

Or, les arrêts longs engendrent des dépenses plus élevées pour la Sécurité sociale. Cela a également des conséquences sanitaires, soulignent les chercheurs de l’IPP :

« Il est possible que l’évitement des arrêts courts influence la santé des employés, dont les pathologies empirent et se transmettent à d’autres qui pourraient à leur tour décider de continuer à travailler pour éviter une perte de revenus. »

Les recherches sur le sujet montrent effectivement que l’allongement des délais de carence favorise le présentéisme, un phénomène déjà en hausse en France.

Et ce mal, en plus d’être nuisible pour la santé des individus, affecte également la productivité. « La performance au travail des employés qui se présentent malades diminue inévitablement, ainsi que celle de leur organisation », explique le sociologue Jean-François Amadieu, spécialiste du présentéisme.

Cet argument ne pèse cependant pas lourd face à un gouvernement qui ne cherche qu’à gratter les fonds de tiroir pour réaliser des économies : en augmentant à trois jours le délai de carence des fonctionnaires en arrêt maladie, et en abaissant à 90 % les remboursements de ceux-ci (contre 100 % aujourd’hui), l’exécutif espère économiser 1,2 milliard d’euros. Mais il ne prend pas en compte le coût des effets pervers de sa réforme, dont l’intention politique est par contre très claire : stigmatiser les fonctionnaires, une fois de plus.