Dépénalisation des drogues au Portugal : le bilan vingt ans après
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Favoriser l’accès aux soins. L’exemple du Portugal témoigne d’une voie de réforme qui a consisté à dépénaliser l’usage et la détention de petites quantités de drogues – quelles qu’elles soient (cannabis, héroïne, cocaïne, etc.), à part les drogues légales comme le tabac et l’alcool – selon une approche guidée par des préoccupations sanitaires.
Depuis le 1er juillet 2001, date d’entrée en vigueur de la loi du 29 novembre 2000, les consommateurs sont ainsi considérés avant tout comme des malades, plutôt que comme des délinquants, qu’il s’agit d’orienter vers une prise en charge en cas de dépendance. Le parti pris de cette politique est d’encourager les personnes consommant des drogues à engager un parcours de sortie de la dépendance, en faisant de l’interpellation un tremplin vers les soins.
Contrairement aux idées reçues, la dépénalisation ne lève pas l’interdit lié aux drogues mais propose une réponse graduée aux consommateurs. L’usage et la détention pour la consommation personnelle ne constituent plus un délit passible de prison, mais exposent à des sanctions administratives : amende, admonestation ou suspension de droits, comme le retrait du permis de conduire. Cependant, si l’usager accepte les soins, l’exécution de ces sanctions peut être suspendue.
Que dit la loi ?
Lors d’une première interpellation, les « simples » consommateurs de drogues sont conduits au commissariat de police pour vérifier que la quantité détenue est en deçà du seuil toléré (« dix jours de consommation », soit 25 grammes d’herbe ou 5 g de résine de cannabis, 2 g de cocaïne, 1 g d’héroïne, d’ecstasy/MDMA ou d’amphétamines). Si c’est le cas, l’usager doit se présenter, sous 72 heures, devant une « commission de dissuasion de la toxicodépendance » (CDT), qui évalue la sévérité de l’usage grâce à trois entretiens.
Si la dépendance est avérée, l’usager peut être orienté vers un service de traitement spécialisé
Si la consommation est jugée « non problématique », la procédure est levée, sans sanction. En cas de « risque modéré d’usage problématique », une intervention brève est proposée, incluant une aide psychologique. Si la dépendance est avérée, l’usager peut être orienté vers un service de traitement spécialisé, sans obligation. Il peut être sanctionné en cas de refus, mais c’est rare.
Au-delà de la première interpellation ou en cas de dépassement du seuil toléré, l’usager encourt une amende administrative de 25 à 150 euros selon le lieu de la consommation ou la situation financière.
Contrer l’épidémie d’héroïne
Plus qu’un turning point, la réforme de 2000 consacre une approche de réduction des risques liés aux drogues, déployée depuis la fin des années 1980 au Portugal pour endiguer l’épidémie d’héroïne. Le pays avait alors engagé un tournant vers la prévention, en développant des centres d’aide aux toxicomanes ou encore les premiers produits de substitution aux opiacés pour les usagers dépendants à l’héroïne.
La loi de 2000 va plus loin pour répondre à l’aggravation de l’épidémie objectivée par l’essor de la mortalité par surdose des usagers de drogues injectables. Avec 1 % de sa population dépendante à l’héroïne, le Portugal se distingue alors, dans l’Union européenne, par la plus forte prévalence d’usage problématique de drogues illicites, la plus forte proportion de contaminations par le sida attribuables à un usage de drogues par voie intraveineuse et un nombre record de décès causés par le sida directement liés à l’injection de drogues.
Si la réponse publique a d’abord été de renforcer la répression – à la fin des années 1990, les prisons portugaises comptaient pour moitié des détenus condamnés pour des affaires de stupéfiants –, l’épidémie galopante d’héroïne a contraint les pouvoirs publics à réviser leur stratégie afin de trouver des réponses plus efficaces à une crise sanitaire devenue crise de société. Cela sous la pression de l’opinion publique confrontée aux « scènes ouvertes de consommation ».
Réduction des risques
La réforme de 2000 a produit des résultats rapides dans les dix années suivant sa mise en œuvre : au-delà du recul logiquement attendu des condamnations et des incarcérations pour des affaires de stupéfiants, tous les indicateurs sanitaires ont été améliorés (baisse conjointe de la mortalité par surdose de drogues injectables, des décès de sida et des nouveaux cas de VIH) avec, à la clé, une baisse du coût social lié aux drogues.
La consommation de drogues illicites autres que l’héroïne est restée stable, déjouant la crainte d’un effet de report vers d’autres produits. Cependant, ces progrès ont ralenti dans la seconde décennie suivant la réforme (regain de la mortalité par surdose et de la consommation de cannabis), du fait du changement du contexte politique, social, économique et budgétaire du pays après la crise financière de 2008.
On peut donc interpréter les effets de la réforme selon deux cycles. Le premier, correspondant à la phase de mise en œuvre (2001-2011), s’est traduit par une offre élargie d’accès aux traitements et aux moyens de la réduction des risques : il a permis de diminuer considérablement l’incidence des virus transmissibles par le partage de seringues – sida (VIH), hépatites B (VHB) et C (VHC) – et de faire baisser la mortalité et les dommages liés aux drogues.
En revanche, dans la décennie suivante, marquée par des restrictions significatives dans le budget de l’Etat qui ont freiné les investissements dans l’offre de soins et de prévention, les progrès ont marqué le pas.
Le Portugal enregistre aujourd’hui les niveaux de consommation de drogues parmi les plus bas de l’UE chez les jeunes
Néanmoins, aujourd’hui, le Portugal se trouve dans une situation plus favorable qu’en 2000 au regard de l’usage de drogues. Au sein de l’Union européenne (UE), il enregistre, vingt ans après sa réforme, les niveaux de consommation de drogues parmi les plus bas chez les jeunes (15-34 ans), quel que soit le produit, et le taux de mortalité liée aux drogues le plus faible, cinq fois inférieur à celui de 1999 (six décès pour un million d’habitants, contre 34).
La réduction des risques continue de guider la politique des drogues : le taux de mise à disposition de seringues « propres », visant à diminuer les risques de contamination virale, est un des plus élevés de l’UE, et l’offre de réduction des risques continue d’être élargie (extension des programmes d’échange de seringues, salles de consommation à moindre risque, etc.). Pour perpétuer les effets de la loi de 2000, les professionnels en contact avec les usagers de drogues pointent la nécessité de renforcer les moyens attribués aux politiques de santé et de prévention.
Ivana Obradovic est directrice adjointe de l’Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT)
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